2. La tala ilegal y la respuesta global

¿Qué es la tala ilegal?

En muchos de los principales países productores de madera, se calcula que una mayor parte de la producción de madera es, en cierto modo, ilegal. Existe una ilegalidad generalizada desde los bosques tropicales de la Amazonía, el Congo y el sureste de Asia hasta los bosques boreales de Rusia. En total, se calcula que cada año se talan ilegalmente más de 100 millones de metros cúbicos de madera, lo que suponen suficientes troncos para rodear con ellos diez veces la Tierra[1].

Aunque en el pasado la mayor parte de la producción ilegal de madera provenía del aprovechamiento selectivo de árboles individuales de gran valor, hoy en día una proporción cada vez mayor proviene de la conversión ilegal de bosques enteros. En Indonesia, el 80 % de la deforestación provocada para la agricultura comercial y las plantaciones forestales es ilegal. En la Amazonía brasileña, esta cifra es del 90 %[2]. A nivel mundial, se calcula que al menos la mitad de todos los bosques tropicales desmontados durante los primeros 12 años de este siglo se desmontó ilegalmente[3].

Es común entender erróneamente que «tala ilegal» hace referencia únicamente al aprovechamiento ilícito de árboles en bosques protegidos por parte de delincuentes. En realidad, esta actividad solo representa una parte reducida de la verdadera cara de la tala ilegal actual. La mayor parte de la tala ilegal la realizan empresas con licencia en bosques permitidos que, de todas formas, infringen una o varias leyes. La mayoría de la madera de origen ilegal se blanquea al introducirla en las cadenas de suministro «legales» o no se identifica como ilegal y, por lo tanto, se comercializa libremente en lugar de venderse de contrabando. Generalmente, las leyes más importantes que se infringen son las relativas a los derechos de las comunidades locales. Hoy por hoy, una gran parte de la madera ilegal es un derivado del desmonte ilegal provocado para la agricultura a gran escala, en lugar del aprovechamiento selectivo tradicional.

En esta guía se usa la definición más común de «tala ilegal», que incluye todo tipo de tala de árboles, procesamiento y comercialización de madera que se realiza en contravención de alguna legislación o normativa nacional. Esta definición comprende una amplia gama de delitos diferentes, que incluyen, entre otros, prácticas como la concesión ilegal de permisos de aprovechamiento de árboles, corrupción en la asignación de permisos, aprovechamiento excesivo en zonas permitidas, evasión de impuestos y violación de garantías sociales estatutarias. Y, lo que es más importante, también incluye la tala y conversión de bosques que se realizan en contravención de los derechos de las comunidades locales e indígenas, que suelen depender de los bosques para su sustento y son los que más tienen que perder por la deforestación.

La respuesta a la tala ilegal en los principales mercados

La tala ilegal está supeditada a la venta de madera de origen ilegal, una gran parte de la cual accede al comercio internacional. La UE y EE. UU. se encuentran entre los importadores y consumidores más importantes del mundo de madera y productos de la madera de origen ilegal. En un intento por hacer frente a su complicidad en esta crisis mundial, ambos han aprobado en los últimos años leyes destinadas a evitar la importación y venta de madera de origen ilegal. La aplicación eficaz de estas leyes (la Ley Lacey de Estados Unidos y el Reglamento de la Unión Europea relativo a la comercialización de la madera o EUTR, respectivamente) es fundamental para el éxito de otras acciones más amplias para detener la tala ilegal.

A pesar de que el propósito específico de estas leyes se limita a detener las importaciones de madera ilegal en sus propios mercados, su auténtico valor tiene un alcance mucho mayor. Ejercen una presión creciente sobre otros países consumidores importantes, como China y Japón, para que promulguen legislación similar y contribuyan también a ahogar el mercado de la madera ilegal. En Europa, el EUTR es un componente de importancia fundamental de un paquete de medidas mucho más amplio, con el que se pretende mejorar la gobernanza forestal. De todas ellas, la medida más importante son los acuerdos bilaterales que está forjando la UE con muchos de los países que más madera producen en el trópico.

Estos acuerdos, conocidos como «Acuerdos de Asociación Voluntaria» (AAV), están teniendo toda una serie de repercusiones positivas. Por un lado, están fomentando el desarrollo de sistemas de verificación de la legalidad con los que se impedirá el acceso de madera ilegal a todos los mercados, incluidos los nacionales. Y, lo que es más importante, por otro lado, están llegando a la raíz del problema de la tala ilegal al mejorar la transparencia y responsabilidad, que son reformas de la gobernanza que pueden tener repercusiones positivas mucho más allá de los bosques. Sin una ejecución adecuada del EUTR, los países tienen un incentivo mucho menor para aplicar estos acuerdos.

Por todo lo anterior, el éxito o el fracaso de estas leyes tiene unas implicaciones mucho mayores en la lucha para combatir la tala ilegal y proteger mejor los derechos de las personas que dependen de los bosques en todo el mundo. A continuación se incluye información más detallada sobre cómo pueden utilizarse estas leyes para combatir la tala ilegal mediante el uso de la información que aporta la sociedad civil.

La Ley Lacey de Estados Unidos

En 2008, Estados Unidos se convirtió en el primer país del mundo en prohibir la importación de madera obtenida ilegalmente en otro país. Se hizo a través de enmiendas a legislación ya existente (la Ley Lacey de 1900), que solo se aplicaba a los animales y sus productos derivados. Con las enmiendas se convirtió en delito la importación, exportación, transporte, venta, recepción o adquisición de cualquier producto vegetal de origen ilegal. Aunque estas enmiendas se aplican a todos los productos vegetales en general y a su origen tanto nacional como extranjero, su propósito y efecto principal era prohibir la importación y venta de madera ilegal del extranjero.

A efectos de la Ley Lacey, la madera es de origen ilegal cuando ha sido aprovechada, transportada o vendida en contravención de leyes extranjeras que protegen o regulan la explotación de árboles, sin pagar los impuestos pertinentes del país de origen o contraviniendo los controles de exportación relativos a la madera. Las posibles penas que prevé la Ley Lacey van desde multas hasta penas privativas de libertad, según la gravedad del delito y si la empresa infractora tenía (o debería haber tenido) conocimiento de la ilegalidad. Los productos de la madera importados en contravención de esta ley pueden confiscarse independientemente de la gravedad o el conocimiento previo.

Un importante requisito adicional que se incluyó entre las enmiendas de la Ley Lacey de 2008 fue la declaración de las importaciones. Por este requisito, que se introdujo gradualmente, ahora todas las empresas que importan la mayoría de los productos de la madera sólidos[4] tienen que presentar una declaración oficial (la Declaración de productos vegetales) en la que se indica la especie y el país de aprovechamiento. Los envíos que llegan sin una declaración precisa pueden confiscarse y se puede procesar y multar a aquellas empresas que se descubra que han incluido deliberadamente información falsa en su declaración.

A fecha de abril de 2016, se han presentado tres casos importantes de importación de madera ilegal conforme a la Ley Lacey enmendada. En el primero, relacionado con la importación de ébano originario de Madagascar, estaba implicada la empresa Gibson Guitars. Si bien el origen ilegal de la madera era un factor pertinente, el caso también incluía alegaciones de exportaciones ilegales de un tercer país (India) y de declaración incorrecta durante la importación a EE. UU. El segundo caso se refería a un envío de madera tropical aserrada que provenía de Perú y llegó en 2009. Esta madera fue confiscada conforme al requisito de declaración de la Ley Lacey sobre la base de que deliberadamente se había clasificado incorrectamente como productos de la madera acabados. Además, había pruebas de que el exportador carecía de derecho legal sobre la madera.

El caso más reciente concernía a revestimiento para suelos manufacturado en China a partir de madera talada en el Lejano Oriente de la Federación de Rusia y Myanmar (Birmania). En octubre de 2015, la empresa implicada, la minorista estadounidense de revestimiento para suelos Lumber Liquidators, se declaró culpable de introducir madera ilegal de contrabando en EE. UU. y se le obligó a pagar más de 10 millones de dólares (US$) en multas y otras sanciones. La empresa se declaró culpable de cinco delitos diferentes, cuatro de los cuales incluían falsedad en la declaración o bien del país de aprovechamiento o de la especie en sus Declaraciones de productos vegetales[5].

El caso de Perú surgió del aviso de un comerciante. Tanto el caso de Gibson Guitars como el de Lumber Liquidators tuvieron su origen en información recopilada por algunas ONG.

El EUTR

En 2010, la Unión Europea siguió los pasos de Estados Unidos con la promulgación de legislación que convertía en delito la importación de madera que se había obtenido ilegalmente en el país de origen. La legislación, conocida como «Reglamento de la Unión Europea relativo a la comercialización de la madera» o «EUTR», entró en vigor en marzo de 2013. A pesar de que se promulgó por el mismo motivo, el EUTR se diferencia de la Ley Lacey en varios aspectos importantes:

  • Ámbito de aplicación de la cadena de suministro: el EUTR solo se aplica a las empresas que aprovechan o importan («comercializan») madera de origen ilegal pero no a las empresas que participan en etapas posteriores de la cadena de suministro.
  • Productos que abarca: el EUTR solo se aplica a una lista específica de productos de la madera. Entre las exenciones importantes se encuentran el carbón, los instrumentos musicales, los marcos de fotos, los libros en papel y algunos tipos de muebles de madera.
  • Diligencia debida: aparte de convertir en delito la importación de madera de origen ilegal (la «prohibición»), el EUTR también impone a los importadores el requisito legal de ejercer la «diligencia debida» al comprar madera. El hecho de no ejercer la diligencia debida también se considera delito.
  • Entidades de supervisión: para ayudar en el cumplimiento del requisito de diligencia debida, el EUTR incluye también normas para el reconocimiento oficial (y los controles) de «entidades de supervisión» independientes que pueden contratar las empresas para que les ayuden con su diligencia debida.

El requisito de la diligencia debida posiblemente sea la diferencia más importante. Supone que las empresas están obligadas por ley a seguir ciertos procedimientos para reducir al mínimo el riesgo de que la madera que importan sea de origen ilegal. No hacerlo es, de por sí, un delito procesable sin que los funcionarios tengan que demostrar que la madera se ha obtenido ilegalmente. Por lo tanto, el nivel a partir del cual se necesitan pruebas para formular una acusación conforme al EUTR es mucho más bajo que el de la Ley Lacey. Esto supone que para contribuir a la aplicación y ejecución de la legislación, puede utilizarse una gama más amplia de pruebas.

Al igual que en el caso de la Ley Lacey, el EUTR solo se aplica a algunos tipos específicos de ilegalidad en el país de origen. En este caso, las actividades ilegales pertinentes incluyen cualquiera que infrinja la legislación que rige los derechos de aprovechamiento, los procesos de aprovechamiento (como los controles ambientales), los impuestos relacionados con el aprovechamiento de madera y los controles aduaneros y comerciales específicos del sector forestal. Al contrario que la Ley Lacey, el EUTR también incluye expresamente la infracción de las leyes que rigen los derechos de uso y tenencia de las poblaciones locales afectadas por la tala.

Aunque el EUTR se aplica a todos los Estados miembros de la Unión Europea, es responsabilidad de cada Estado miembro aprobar leyes nacionales que definan las sanciones, establecer autoridades encargadas de la aplicación de la legislación y ejecutar dicha legislación dentro de sus fronteras. A fecha de marzo de 2016, todos los Estados miembros, con la excepción de Hungría, habían adoptado las medidas legales y normativas básicas. Pero esto no significa que todos los otros países estén aplicando eficazmente la legislación ni que sus sanciones sean «disuasorias», como exige el EUTR.

Aunque las sanciones máximas que pueden imponerse en muchos Estados miembros conforme al EUTR son muy considerables, hasta la fecha no ha habido ningún procesamiento por el componente de prohibición ni se han aplicado sanciones importantes por incumplimiento de los requisitos de diligencia debida. Entre los casos de interés en curso conforme al componente de la diligencia debida del EUTR se incluyen uno en el que está involucrada una empresa holandesa, que está relacionado con la importación de madera tropical aserrada que provenía de Camerún, y otro de una empresa sueca por importar teca obtenida en Myanmar y comerciada a través de Tailandia. El primero de ellos surgió de las pruebas que aportó una ONG.

[1] LAWSON, S. y MACFAUL, L. Illegal Logging and Related Trade: Indicators of the Global Response. Chatham House, 2010. https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Energy%2C%20Environment%20and%20Development/0710pr_illegallogging.pdf (en inglés).

[2] LAWSON, S. Consumer Goods and Deforestation: An Analysis of the Extent and Nature of Illegality in Forest Conversion for Agriculture and Timber Plantations. Forest Trends, 2014. http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_4718.pdf (en inglés).

[3] Ibid.

[4] Las categorías de los productos de la madera sujetas al requisito de la declaración conforme a la Ley Lacey se han ampliado gradualmente entre 2008 y 2015. En el momento de redactar este informe, las principales categorías de productos que no estaban incluidas eran los productos realizados a partir de fibras, polvo o virutas de madera, lo que incluye pulpa, papel, tableros de fibras y tableros de partículas de madera. Puede encontrarse la lista completa de los productos para los que se exige la declaración en https://www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/planthealth/import-information/SA_Lacey_Act (en inglés).

[5] Los Estados Unidos de América contra Lumber Liquidators Inc, acuerdo de admisión de culpabilidad, 7 de octubre de 2015. https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1396033/000114420415058462/v421764_ex10-1.htm (en inglés).